城镇开发天堑划定作为河山空间总体规划的沉要工作内容，是贯彻落实“精明增长”“紧凑城视妆理想并落地执行的政策工具之一。当前，省级河山空间规划、市级河山空间总体规划陆续批复或在进行审批，县级河山空间总体规划加快推动审批。城镇开发天堑“怎么划”已经成为从前，进一步深入城镇开发天堑内用地铺排，即城镇开发天堑“怎么管”成为今后市县河山空间总体规划执行的沉点。本文通过回首城镇开发天堑划定过程，提出城镇开发天堑划定过程中存在的问题，以“问题导向”为着眼点，浅谈几点对城镇开发天堑治理的思虑。

一、 城镇开发天堑划定情况

（一）城镇开发天堑概想

城镇开发天堑是在河山空间规划中划定的，一按时期内因城镇发展必要，能够集中进行城镇开发建设，美满城镇职能、提升空间品质的区域天堑，涉及城视注建造镇以及各类开发区等。

图 1 城镇开发天堑示意图（图源：市级河山空间总体规划假造指南（试行）附录G城镇开发天堑划定要求）

城镇开发天堑内可分为城镇集中建设区、城镇弹性发展区和出格用处区。城视注建造镇应划定城镇开发天堑，依法合规设立的各类开发区和工业园区应划定城镇开发天堑。其中，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地，市辖区通常不少于全域规划城镇建设用地总规模80%，县级通常不少于全域规划城镇建设用地总规模90%。

（二）城镇开发天堑划定过程

通过梳理城镇开发天堑划定有关政策文件，将城镇开发天堑划定大体划分为三大阶段。第一阶段，2013年-2016年，由住建部门主导城镇开发天堑划定工作。2014年，在全国确定北京、沈阳、上海、漯河、信阳、荆门、乐山、郑州、武汉、昭通、丽江、成都、西安、贵阳等14个城市作为首批试点城市。工作未在全国层面铺开。

第二阶段，2017年-2022年3月，由天然资源部门主导城镇开发天堑划定工作。经历了各省份自主式索求城镇开发天堑划定，到2021年7月全国“三区三线”试划工作拔取浙江、山东、广东、江西、四川等5个试点省份，不休总结城镇开发天堑试划经验，为在全国全面铺开“三区三线”划定工作奠定基础。

第三阶段，2022年4月-11月，全面发展“三区三线”划定工作。天然资源部印发《关于在全国发展“三区三线”划定工作的函》，要求对峙底线思想，以河山空间规划为凭据，将“三区三线”作为调整经济结构、规划产业发展、推动城镇化不成逾越的红线。在此阶段，划定细则不休订正，最终形成在优先划好划足耕地和永远根基农田；ず煜摺⒂』；ず煜叩那疤嵯，各省份按不超过2020年近况城镇建设用地总规模的1.3倍节造城镇开发天堑领域，赐与各省份两全领导市县划定城镇开发天堑的自主权。

图 2 城镇开发天堑划定过程示意图（图源：凭据有关政策文件和城镇开发天堑实际工作自绘）

（三）城镇开发天堑划定了局分析

在广东省、江西省以及陕西省等省份“三区三线”划定细则的基础上，结合县级河山空间总体规划实际，单一论述城镇开发天堑划定分歧之处。其中，广东省城镇开发天堑划定在结合近况城镇建设用地的基础上，优先将天然资源手下发截止2020年12月31日已经登记，已依法核准且落实占补平衡的报批数据，2021年以来报批数据，已发不动产权国有建设用地或国有建设用地使用权证等领域内用地纳入，再思考沉点建设项目以及预留发展空间安插增量规模。广东省城镇开发天堑全数为集中建设区，没有硬性要求单一城镇开发天堑围合面积不幼于10公顷，整体上相对分散。此表，明确在城镇开发天堑表和村庄领域表的允许新增城镇建设用地面积不超过城镇开发天堑内非近况建设用地的10%，设置相应的正面准入清单，并已经落实到河山空间总体规划数据库规划用地用海图层。

江西省城镇开发天堑划定与广东省分歧之处在于未全数将天然资源手下发截止2020年12月31日已经登记，已依法核准且落实占补平衡的报批数据，2021年以来报批数据纳入城镇开发天堑。同时，划定单一城镇开发天堑围合面积幼于10公顷地块不多于3处。此时，为切合单一城镇开发天堑围合面积规定，部门公路用地必然会纳入城镇开发天堑，存在变相影响城镇开发天堑增量规模与用地布局，单一围合城镇开发天堑相对分散。

陕西省城镇开发天堑划定与上述两省份分歧之处：城镇开发天堑蕴含集中建设区、弹性发展区和出格用处区。此表，下发城镇开发天堑表村庄增量规模，并设置相应的正面准入清单。

结合三省份城镇开发天堑划定现实工作，三省份占有自主权领域重要涉及城镇开发天堑分区、单一城镇开发天堑围合面积限度以及城镇开发天堑表城镇用地规模及准入前提设置等。

二、 城镇开发天堑划定存在的问题

（一）划定细则中部门概想不清澈

以县级为例，凭据城镇开发天堑概想，划入城镇集中建设区的规划城镇建设用地通常应不少于县域规划城镇建设用地总规模的90%。凭据城镇开发天堑划定细则，城镇开发天堑内建设用地增量规模上限不得超过近况城镇建设用地规模的0.3倍。由于划定细则没有有关诠释，处所当局通常以为近况城镇建设用地规模0.3倍的增量规模为城镇开发天堑内集中建设区的增量规模，在现实划定过程中将增量规模全数用尽。此时，存在城镇开发天堑表新增城镇建设用地规模不明确的问题。除部门省份，如广东省明确在城镇开发天堑表允许新增城镇建设用地，并下达了新增城镇建设用地不超过城镇开发天堑内非近况建设用地的10%的用地规模；尚有大无数省份在城镇开发天堑划按时未对城镇开发天堑表新增城镇建设用地规模作出有关划定，存在影响城镇开发天堑表沉点建设项目布局的问题。

（二）划定细则弹性不及

城镇开发天堑划定作为“三区三线”划定沉要组成部门，在各省份自主试点以及全国试点的功夫较长，但全国统一发展到工作实现的功夫较为严重，划定工作中存在部门疏漏问题。在齐全遵守划定细则发展工作过程中，阐发出的是机械的技术层面的“数字游戏”，仅依照规定凭据天然资源手下发的近况建设用地、纳入部系统登记已依法核准建设用地以及短功夫内经营的沉点建设项目，把增量规模落实，未有功夫充分论证城镇开发天堑尤其是增量规模的“好用、实用、管用”，存在城镇开发天堑不规定、宰割权属用地领域等景象，造成城镇开发天堑内用地不好使用以及不便治理等问题。此表，增量规模的设置是当前存量规划时期优先使用存量空间，科学使用增量空间的一种体现。但对于大无数县（区）来讲，受处所财政影响，存量空间利用成本弘远于增量空间利用成本，不能保险发展需要，反而在肯定水平上影响处所高质量发展。

（三）城镇开发天堑划定后存在问题

1、城镇开发天堑内部门图斑使用价值低

一是，在城镇开发天堑划定过程中凭据近况建设用地或天然资源手下发已登记的核准建设用地领域线，而不是思考现实建设领域，尤其是在天堑表围不规定处渣滓的边角地，不能科学、有效、合理利用。

二是，在城镇开发天堑划定过程中将地形相对复杂的山体林地划入集中建设区，开发建设难度大，用度相对较高，与当前用地现实使用价值不匹配；城镇开发天堑领域内近况建设用职位于河湖治理领域内，与有关划定有矛盾，影响图斑后续开发使用；位于交通运输用地、高压线走廊左近的图斑，未能预留合理的退让距离，图斑使用价值不高。

2、城镇开发天堑存在指标浪费与不能满足需要并行景象

由于城镇开发天堑划按时，部门沉大建设项目存在不确定性，受政策影响或企业自身情况，存在建设延后、项目取缔景象，因项目需要而预留的城镇开发天堑领域和指标被闲置，造成指标浪费；同时，受新的招商引资政策影响或原有项目扩建需要，部门新经营的沉点建设项目未在城镇开发天堑领域内，未预留城镇开发天堑增量空间，项目不能进行规划与建设。因而，存在指标闲置、浪费与用地不能充分保险并行景象。

3、部门省份存在登记的核准建设用地未纳入城镇开发天堑

部门省份未具体指明天然资源手下发截止2020年12月31日部级登记报批用地以及2021年以来省级登记及未登记的报批用地的措置要求，一方面未将天然资源手下发截止2020年12月31日部级登记报批用地按近况建设用地，纳入城镇开发天堑；另一方面，受增量规模和单一城镇开发天堑围合面积限度，2021年以来省级登记及未登记的部门报批用地，未纳入城镇开发天堑并计入增量规模。这两种未将报批用地纳入城镇开发天堑的情景，存在影响用地建设的可能。

三、 城镇开发天堑治理的思虑

（一）城镇开发天堑治理统一要求

凭据《天然资源部关于做好城镇开发天堑治理的通知（试行）》（天然资发〔2023〕193号）（以下简称《通知》）文件要求，在河山空间开发；だ弥屑忧亢凸娣冻钦蚩⑻烨抵卫，要对峙以下准则：

一是，坚定守护“三区三线”划定成就的端庄性和权威性。城镇建设用地需要均需纳入规划城镇建设用地规模和城镇开发天堑扩大倍数两全核算；明确城镇开发天堑五年能够调整一次，但必要通过进行评估，并需按法定法式经原审批机关赞成后进行调整。

二是，推动城镇开发天堑划定成就精准落地执行。结合河山空间规划执行，合理铺排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，尤其是在增量空间上要为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地，并划定年度增量至少为每年保留五年均匀规模的80%；明确城镇开发天堑可随永远根基农田优化和五年评估进行调整表，可设置切合城镇开发天堑部门优化的情景清单，同时要保障城镇建设用地规模和城镇开发天堑扩大倍数切合划按时的有关技术要求。

三是，两全做好规划城镇建设用地铺排。明确城镇开发天堑表新增城镇建设用地负面清单和准入要求，切合有关要求的用地，需纳入河山空间规划“一张图”严格执行监督；明确新增城镇建设用地纳入城镇开发天堑扩大倍数两全核算，等量缩减城镇开发天堑内的新增城镇建设用地，确保城镇建设用地总规模和城镇开发天堑扩大倍数不突破。

四是，严格规范城镇开发天堑的全性命周期治理。城镇开发天堑产生变动的，省级天然资源主管部门应实时向部汇交数据，检验合格纳入河山空间基础信息平台和河山空间规划“一张图”执行监督信息系统。

（二）城镇开发天堑治理几点深刻思虑

在遵循全国层面城镇开发天堑治理统一要求的前提下，结合现有城镇开发天堑划定过程中存在的现实问题以及市县河山空间总体规划假造审批与执行，讨论以下几点意识。

1、索求成立“五年评估调整+年度部门优化”机造

允许对城镇开发天堑进行调整和部门优化。一方面，为确保城镇开发天堑的端庄性和权威性，城镇开发天堑已经划定，未经法定法式，任何部门和幼我不得轻易批改、擅自调整Ｄ芄黄揪莺由娇占渥芴骞婊迥昶拦，确需进行调整的依照法定法式经原审批机关赞成后进行调整。另一方面，能够凭据城市体检工作，结合年度增量规模使用和项目建设情况，对城镇开发天堑进行部门优化。

首先，明确城镇开发天堑部门优化的准则。城镇开发天堑部门优化，并不是沉划，该当对峙“总体不变、部门优化”的准则，确保与城市发展战术维持一致，落实发展规划与上位河山空间规划的战术传导，确保城镇开发天堑总体状态不变的基础上，做到布局更合理、空间更高效、状态有优化。

其次，明确切合城镇开发天堑部门优化的清单。严格遵循《通知》中切合城镇开发天堑布局优化六种情景。针对规划深入执行中因用地勘界、比例尺衔接等必要部门优化城镇开发天堑的这种情景进行深入，即节造部门优化面积占项目地块用地面积的比例，确保城镇开发天堑切合部门优化的准则而不是沉新划定。此表，可与强化乡镇级河山空间总体规划、河山空间具体规划假造和批改工作的衔接，进一步摸清不能满足需要之处，强化部门优化的正确性。

第三，明确城镇开发天堑部门优化的技术要求。一连城镇开发天堑划定技术要求，确保技术蹊径不变、基础数据不变、推算步骤不变，维持工作的前后一连性。

最后，明确城镇开发天堑部门优化调出、调入地块清单。造订城镇开发天堑部门优化调出地块负面清单，即不得将城镇开发天堑内已施杏注已报批的城镇建设用地予以调出，经省当局批复的各类开发区、工业园区领域、已获批的地皮征收成片开发规划领域内地块不能调出；造订城镇开发天堑部门优化调入正面清单，即调入图斑切合《通知》中允许调整的六种情景。同时，确保调入地块切合耕地与永远根基农田、生态；ず煜摺⑻烊槐；さ亍⒁盟吹氐雀骼嗫占浣谠煜叩墓芸匾，不与其领域矛盾。

2、造订城镇开发天堑表新增城镇建设用地项目准入正面清单

在河山空间总体规划执行过程中，城镇开发天堑表不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地或兼容城镇居住职能的用地？山岷铣窍缛诤稀⒊窍缫惶寤⒄埂⒂卫揽⒔ㄉ琛⒐不∩枋┖凸蒙枋┙ㄉ璧抛玫匦枰，在城镇开发天堑表，布局有特定选址要求的少量城镇建设用地。

明确城镇开发天堑表允许新增城镇建设用地准入正面清单，重要涉及：公共基础设施用地，即拥有衔接组团的城镇路路用地，交通场站、停车场等交通运输用地，排水、供电、供燃气、供热、通讯和城乡供水、广播电视设施、环卫、消防等设施用地；公益设施用地，蕴含科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源；ぁ⒎涝旨踉帧⑽奈锉；ぁ⑸缁岣＠⑹姓公用、优抚安设、英烈；さ；绿地与开敞空间用地，蕴含公园绿地、防护绿地，适度的广场用地；因城乡融合或游览开发等必要，远离城镇零散布局的加油站、充换电站、加换气站等公用设施交易网点用地；对防护、隔离蹬仔特殊选址要求的特殊医疗、零散工业用地、物流仓储用地和储蓄库等；依附郊外公园、景致名胜区等游览资源的服务配套设施用地和依附资源的零散产业用地；其他必要的服务设施和城镇民生保险项目蹬酌地等。

同时，确保在城镇开发天堑表的新增城镇建设用地，切合河山空间规划分区准入和城镇建设用地用处管造要求，并纳入河山空间规划“一张图”严格执行监管。

3、强化城镇开发天堑动态守护

一是，明确城镇开发天堑表新增城镇建设用地规模，即不应超过城镇开发天堑集中建设区增量规模的10%。

二是，进一步强化城镇开发天堑扩大倍数不变的要求，城镇开发天堑表新增建设用地规模需纳入城镇开发天堑扩大倍数两全核算，即城镇开发天堑表新增城镇建设用地，必要调减城镇开发天堑内规划新增城镇建设用地规模，确保城镇开发天堑扩大倍数规模不突破。

三是，划定城镇开发天堑表新增城镇建设用地管控方式，依照“指标约束+分区准入”的方式进行管控，积极索求城镇开发天堑表新增城镇建设用地指标落处所案、审批法式、规划前提出具和规划许可要求。

四、 总结

本文是凭据广东省、江西省以及陕西省等省份“三区三线”划定有关要求和细则，结合城镇开发天堑划定工作实际，在参考《通知》以及广东省、江西省、陕西省、湖北省与浙江省等省份关于城镇开发天堑治理有关要求作出的初步思虑，仅代表幼我概想。当然，文中也存在很多不及之处。城镇开发天堑表新增建设用地若何落地执行与管控，必要结合具体用地需要，进行下一步索求。

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